Après avoir ana­ly­sé les contrats d’a­chats de « vac­cins » par l’Europe (lire nos articles des 9 sep­tembre et 15 octobre 2021), Olivier Frot, diplô­mé de Saint-Cyr et doc­teur en droit, nous aide à mieux com­prendre com­ment s’ar­ti­culent les dif­fé­rentes juri­dic­tions et régle­men­ta­tions natio­nales et euro­péennes.
Bien que le droit euro­péen soit par nature supé­rieur au droit natio­nal et que les auto­ri­tés légis­la­tives et régle­men­taires n’aient pas la pos­si­bi­li­té de s’en affran­chir, il demeure que la san­té n’est pas une pré­ro­ga­tive de l’Union Européenne.

La hiérarchie des normes juridiques

La carac­té­ris­tique de l’État de droit se tra­duit par la hié­rar­chie des normes juri­diques, sché­ma­ti­sée ici :

On peut consta­ter sur ce sché­ma que la norme suprême est la Constitution, et immé­dia­te­ment en des­sous, les trai­tés inter­na­tio­naux rati­fiés par la France.
Concernant l’évolution du droit, le paral­lé­lisme des formes est la règle, à savoir que seule la loi peut défaire ce qu’elle a fait, que le règle­ment lui est subor­don­né et ne peut inter­ve­nir dans le domaine de la loi.
La Constitution défi­nit dans son article 34 ce qui relève du domaine de la loi et dans son article 37, du domaine régle­men­taire (décrets et arrêtés).

2. La place du droit européen

21. Les traités
Le cor­pus de droit euro­péen est abon­dant et com­plexe. On dis­tin­gue­ra ce qui relève exclu­si­ve­ment de l’Union euro­péenne et ce qui revient au Conseil de l’Europe, qui sont deux enti­tés dis­tinctes mais sou­vent confon­dues par le grand public.
Pour ce der­nier, il s’agit de la Convention euro­péenne des droits de l’homme⁽¹⁾.
Côté Union euro­péenne, on relève tout d’abord, le Traité de fonc­tion­ne­ment de l’Union euro­péenne (TFUE), à inté­grer dans ce cor­pus. En l’espèce il s’agit actuel­le­ment du Traité de Lisbonne, qui englobe aus­si tous ceux qui l’ont pré­cé­dé (Nice, Maastricht, etc.). À ce niveau se situe aus­si la Charte des droits fon­da­men­taux de l’UE⁽²⁾.
Ces trois textes sont des trai­tés qui ont été rati­fiés par la France. En appli­ca­tion des dis­po­si­tions de l’article 55 de la Constitution de 1958, « Les trai­tés ou accords régu­liè­re­ment rati­fiés ou approu­vés ont, dès leur publi­ca­tion, une auto­ri­té supé­rieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou trai­té, de son appli­ca­tion par l’autre par­tie ».
→ Par consé­quent, la loi natio­nale ne peut aller à l’encontre des dis­po­si­tions de ces traités.

22. Les direc­tives et règlements
En outre, l’Union euro­péenne publie des direc­tives et des règle­ments, afin de mettre en œuvre concrè­te­ment les points déci­dés dans les trai­tés, dans les dif­fé­rents domaines concer­nés délé­gués par les États membres à l’Union. Les direc­tives sont rédi­gées à l’initiative de la Commission, dis­cu­tées et votées par le Conseil des ministres euro­péens et le Parlement euro­péen qui vote leur adop­tion. Une fois votées, les direc­tives doivent être trans­po­sées dans les normes natio­nales des États membres avant la fin d’un délai déci­dé avec la direc­tive (géné­ra­le­ment de 18 mois à deux ans). La trans­po­si­tion sera effec­tuée au moyen de lois et/​ou de règle­ments, selon le domaine trai­té par les directives.
Par exemple, concer­nant la com­mande publique, nous avons quatre direc­tive⁽³⁾, trans­po­sées en droit fran­çais dans le Code de la com­mande publique entré en vigueur en 2019, com­por­tant une par­tie légis­la­tive (articles com­men­çant par un L) et une par­tie régle­men­taire (articles com­men­çant par un R).
Les règle­ments euro­péens sont des docu­ments consi­dé­rés comme tech­niques. Préparés par la Commission, ils sont d’application immé­diate et ne néces­sitent pas de trans­po­si­tion en droit interne⁽⁴⁾ pour leur exé­cu­tion. Pour reprendre l’exemple de la com­mande publique, le conte­nu des avis de publi­ci­té invi­tant les entre­prises à sou­mis­sion­ner à un mar­ché public, fait l’objet d’un règle­ment⁽⁵⁾. Dans l’actualité COVID, il importe de sou­li­gner l’existence de règle­ments, notam­ment celui concer­nant le régime des auto­ri­sa­tions condi­tion­nelles de mise sur le mar­ché des médi­ca­ments appe­lés vac­cins⁽⁶⁾.
Quelle est la place des direc­tives et règle­ments dans le droit interne ? Dans deux grands arrêts, le Conseil d’État a jugé en 1989⁽⁷⁾ que les direc­tives euro­péennes sont une norme équi­va­lente aux trai­tés rati­fiés et qu’ainsi, une loi pos­té­rieure à la date d’entrée en vigueur d’une direc­tive ne peut aller à l’encontre des dis­po­si­tions de celle-ci et qu’une loi anté­rieure mais contraire, doit être chan­gée. La Cour de cas­sa­tion s’était pro­non­cée plus tôt que le Conseil d’État en accep­tant de contrô­ler la com­pa­ti­bi­li­té d’une loi pos­té­rieure à un trai­té⁽⁸⁾.

23. La jurisprudence
La juris­pru­dence « euro­péenne » dis­pose d’une place impor­tante dans ce dis­po­si­tif. Le rôle du juge est de tran­cher un litige en regard des textes, ce qui revient à inter­pré­ter des textes et conduit sou­vent à des construc­tions « pré­to­riennes », c’est-à-dire que le juge va fabri­quer une règle de droit à l’occasion d’un jugement.
Les juri­dic­tions sont dif­fé­rentes, selon qu’il s’agisse de l’Union euro­péenne ou du Conseil de l’Europe.
Pour l’Union euro­péenne, la juri­dic­tion com­pé­tente est la Cour de jus­tice de l’Union euro­péenne (CJUE) située au Luxembourg⁽⁹⁾. Celle-ci a pour fonc­tion d’interpréter la loi euro­péenne afin de s’assurer qu’elle soit appli­quée de la même façon dans tous les États membres et règle les conflits entre les gou­ver­ne­ments des États membres et les ins­ti­tu­tions euro­péennes. La Cour dis­pose d’un Tribunal de pre­mière ins­tance⁽¹⁰⁾ (TP1) com­pé­tent pour juger de cer­taines instances.
Pour le Conseil de l’Europe, le juge com­pé­tent est la Cour euro­péenne des droits de l’homme (CEDH), située à Strasbourg⁽¹¹⁾. Cette juri­dic­tion inter­na­tio­nale est char­gée de « veiller au res­pect de la Convention euro­péenne de sau­ve­garde des droits de l’homme et des liber­tés fon­da­men­tales par les 47 États qui l’ont rati­fiée ».

Conclusion :
Le droit euro­péen est par nature supé­rieur au droit natio­nal et les auto­ri­tés légis­la­tives et régle­men­taires n’ont pas la pos­si­bi­li­té, ayant rati­fié ces trai­tés, de s’en affran­chir. De même, les déci­sions juri­dic­tion­nelles des enti­tés CJUE ou CEDH sont oppo­sables dans des conflits juri­dic­tion­nels internes.

Olivier Frot

Annexe :

⁽¹⁾ https://www.cncdh.fr/sites/default/files/cedh_0.pdf
⁽²⁾ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT
⁽³⁾ Directive 2014/​23/​UE du 26 février 2014 sur l’attribution des contrats de concession
Directive 2014/​24/​UE du 26 février 2014 sur la pas­sa­tion des mar­chés publics et abro­geant la direc­tive 2004/​18/​CE
Directive 2014/​25/​UE rela­tive à la pas­sa­tion des mar­chés par des enti­tés opé­rant dans les sec­teurs de l’eau, de l’énergie, des trans­ports et des ser­vices pos­taux et abro­geant al direc­tive 2004/​17/​CE
Directive 2009/​81/​CE rela­tive à la coor­di­na­tion des pro­cé­dures de pas­sa­tion de cer­tains mar­chés de tra­vaux, de four­ni­tures et de ser­vices par des pou­voirs adju­di­ca­teurs ou enti­tés adju­di­ca­trices dans les domaines de la défense te de la sécu­ri­té, et modi­fiant les direc­tives 2004/​17/​CE et 2004/​18/​CE
⁽⁴⁾ Article 288 TFUE (ex-art. 249 TCE) : « Pour exer­cer les com­pé­tences de l’Union, les ins­ti­tu­tions adoptent des règle­ments, des direc­tives, des déci­sions, des recom­man­da­tions et des avis.
Le règle­ment a une por­tée géné­rale. Il est obli­ga­toire dans tous ses élé­ments et il est direc­te­ment appli­cable dans tout État membre.
La direc­tive lie tout État membre des­ti­na­taire quant au résul­tat à atteindre, tout en lais­sant aux ins­tances natio­nales la com­pé­tence quant à la forme et aux moyens.
La déci­sion est obli­ga­toire dans tous ses élé­ments. Lorsqu’elle désigne des des­ti­na­taires, elle n’est obli­ga­toire que pour ceux-ci.
Les recom­man­da­tions et les avis ne lient pas. »
⁽⁵⁾ Règlement ²⁰¹⁹⁄₁₇₈₀ du la Commission du 23 sep­tembre 2019 :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R1780
⁽⁶⁾ Règlement n°507/2006 du 29 mars 2006 rela­tif à l’autorisation de mise sur le mar­ché condi­tion­nelle de médi­ca­ments à usage humain rele­vant du règle­ment ⁷²⁶⁄₂₀₀₄ du Parlement et du Conseil :
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006R0507&from=FR
⁽⁷⁾ CE 3 février 1989, Alitalia :
https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/les-grandes-decisions-du-conseil-d-etat/conseil-d-etat-3-fevrier-1989-compagnie-alitalia
CE Ass 20 octobre 1989, Nicolo :
https://www.conseil-etat.fr/ressources/decisions-contentieuses/les-grandes-decisions-du-conseil-d-etat/conseil-d-etat-assemblee-20-octobre-1989-nicolo
⁽⁸⁾ CCass 24 mai 1975, Sté Jacques Vabre :
https://www.legifrance.gouv.fr/juri/id/JURITEXT000006994625/
⁽⁹⁾ https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/institutions-and-bodies-profiles/court-justice-european-union-cjeu_en
⁽¹⁰⁾ https://www.touteleurope.eu/institutions/le-tribunal-de-premiere-instance-de-l-union-europeenne/
⁽¹¹⁾ https://www.strasbourg-europe.eu/eurorepertoire/cour-europeenne-des-droits-de-lhomme-cedh-conseil-de-leurope/
⁽¹²⁾ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0680
⁽¹³⁾ https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/decision_approving_the_agreement_with_member_states_on_procuring_covid-19_vaccines_on_behalf_of_the_member_states_and_related_procedures.pdf