Le rôle du Parlement a été dévitalisé par l’évolution récente introduite par diverses modifications constitutionnelles.

La Constitution n’a été modi­fiée que cinq fois entre 1958 et 1992 pour des motifs divers, en par­ti­cu­lier en 1962 pour l’élection du pré­sident au suf­frage uni­ver­sel direct (cette réforme a sou­le­vé des débats très vifs à l’époque). Cette sta­bi­li­té s’est ache­vée avec l’adoption (de jus­tesse) par réfé­ren­dum du trai­té de Maastricht en 1992. Entre 1992 et 2008, la Constitution a été modi­fiée dix-neuf fois, pour inté­grer des dis­po­si­tions des dif­fé­rents trai­tés euro­péens (ce qui tend à prou­ver que le droit euro­péen sup­plante même la Constitution, ce qui est une erreur juri­dique, récem­ment mise en avant par la Cour consti­tu­tion­nelle alle­mande) ou pour ajou­ter des dis­po­si­tions socié­tales (prin­cipe de pré­cau­tion, abo­li­tion de la peine de mort, ins­ti­tu­tion du Défenseur des droits…) ou ins­ti­tu­tion­nelles (quin­quen­nat, infor­ma­tion du par­le­ment en cas d’intervention des forces armées, réfé­ren­dum d’initiative par­ta­gée, QPC).

Par consé­quent, la Ve République d’aujourd’hui n’a plus grand-chose à voir avec celle du géné­ral de Gaulle, qui, outre le texte, avait mis en œuvre une pra­tique tota­le­ment aban­don­née par ses suc­ces­seurs, en par­ti­cu­lier François Mitterrand et Jacques Chirac qui, déju­gés par les élec­teurs, n’ont pas démis­sion­né quand leur par­ti a per­du les élec­tions et ont pour­sui­vi leur man­dat en « coha­bi­ta­tion », contrai­re­ment à la pra­tique gaul­lienne. Pire, Jacques Chirac a tota­le­ment per­ver­ti l’esprit de la Ve en ins­tau­rant le quin­quen­nat et les élec­tions légis­la­tives dès la fin des pré­si­den­tielles, assu­rant le pré­sident nou­vel­le­ment élu, par effet d’entraînement, d’une majo­ri­té pen­dant toute la durée de son man­dat de cinq ans. Malgré cela, Emmanuel Macron n’a pas obte­nu de majo­ri­té abso­lue suite aux élec­tions de 2022, mar­quant ain­si la fra­gi­li­té de sa légi­ti­mi­té. La Constitution ini­tiale ins­tau­rait un équi­libre des pou­voirs entre les pou­voirs légis­la­tif et exé­cu­tif, certes au béné­fice de ce der­nier : c’était le sou­hait du géné­ral de Gaulle (dis­cours de Bayeux) mis en œuvre par Michel Debré, en réac­tion au délé­tère « régime des par­tis » des répu­bliques précédentes.

La réforme Chirac a pro­fon­dé­ment alté­ré la Constitution et trans­for­mé le Parlement en chambre d’enregistrement à la botte du pré­sident (il y a navette entre le Sénat et l’Assemblée natio­nale pour le vote des lois, mais l’Assemblée a le der­nier mot, en cas de désac­cord des deux chambres). Le géné­ral de Gaulle était très oppo­sé à une telle réforme : « Parce que la France est ce qu’elle est, il ne faut pas que le pré­sident soit élu simul­ta­né­ment avec les dépu­tés, ce qui mêle­rait sa dési­gna­tion à la lutte directe des par­tis, alté­re­rait le carac­tère (…) de sa fonc­tion de chef d’État » (allo­cu­tion du 31 jan­vier 1954). Or on le constate aujourd’hui dans les faits, le pré­sident de la République est deve­nu, avant tout, un chef de parti.

Un Parlement peu représentatif du peuple.

Il convient de se pen­cher main­te­nant sur la situa­tion spé­ci­fique actuelle, en par­ti­cu­lier sur la repré­sen­ta­ti­vi­té réelle de l’Assemblée natio­nale, sans entrer dans des consi­dé­ra­tions de sta­tis­tiques socio­lo­giques des élus en regard de la population.

Par exemple, lors du pre­mier quin­quen­nat d’Emmanuel Macron, le par­ti pré­si­den­tiel LaREM, avait obte­nu 306 sièges pour 43,06 % des suf­frages expri­més⁽⁴⁾ sur un total de 577 dépu­tés. Cette situa­tion inique est la consé­quence d’un sys­tème élec­to­ral (scru­tin majo­ri­taire à deux tours) visant à déga­ger une majo­ri­té franche, conju­guée au retour du « régime des par­tis » et des petits arran­ge­ments poli­ti­ciens de 2^e tour qui vont avec.En 2022⁽⁵⁾, on relève les mêmes biais, repris dans le tableau ci-dessous :

Si l’on rap­porte le nombre d’élus au pour­cen­tage de voix obte­nues des élec­teurs ins­crits (nombre infé­rieur aux citoyens en âge de voter), on ne peut que consta­ter la faible repré­sen­ta­ti­vi­té des élus, cer­tains d’entre eux n’étant élu qu’à la majo­ri­té rela­tive, au second tour, avec des taux d’abstention supé­rieurs à 50 %. On constate aus­si que le nombre de sièges est plus que pro­por­tion­nel aux suf­frages exprimés.

Ce sys­tème élec­to­ral, qui était cohé­rent avec la lettre et l’esprit de la Constitution gaul­liste ini­tiale, abou­tit aujourd’hui à une démo­cra­tie repré­sen­ta­tive qui n’en a plus que le nom et dont on serait en droit de contes­ter la légi­ti­mi­té. C’est pro­ba­ble­ment une des causes de l’abstention de plus en plus mas­sive (pour ces légis­la­tives de 2017 : 51,3 % au pre­mier tour et 57,34 % au second⁽⁶⁾, en 2022, on constate encore un taux d’abstention de 53,77 % au second tour⁽⁷⁾) et de l’épisode « Gilets jaunes » avec la demande de RIC (réfé­ren­dum d’initiative citoyenne). Il n’y a plus eu de réfé­ren­dum depuis 2005 et le vote des Français a été annu­lé par le vote du Parlement réuni en congrès à Versailles à l’initiative du pré­sident Sarkozy.

De plus, les repré­sen­tants de la Nation sont élus sur des dis­cours qui s’avèrent le plus sou­vent, des pro­messes creuses, « qui n’engagent que ceux qui les reçoivent » avait cyni­que­ment décla­ré un homme poli­tique. Le pire, c’est que cette décla­ra­tion est juri­di­que­ment exacte : en effet, l’article 27 de la Constitution dis­pose que « tout man­dat impé­ra­tif est nul », ce qui signi­fie que les enga­ge­ments avant l’élection ne sont que des paroles qui n’engagent aucu­ne­ment l’élu, sa sanc­tion éven­tuelle étant lors de l’élection sui­vante (entre-temps, les élec­teurs auront oublié et les médias feront le reste).

L’opposition semble téta­ni­sée et comme le disait le socia­liste André Laignel : « Vous avez juri­di­que­ment tort car vous êtes poli­ti­que­ment mino­ri­taires ». C’est cynique et insul­tant, mais vrai dans les faits.

Le sys­tème élec­to­ral donne donc théo­ri­que­ment une majo­ri­té écra­sante au par­ti pré­si­den­tiel, or dans la pra­tique actuelle ses dépu­tés n’ont pas le droit de s’exprimer en dehors des consignes strictes du par­ti, en témoignent un cer­tain nombre de démis­sions ou d’exclusions (17 lors de la pré­cé­dente légis­la­ture, dont les plus célèbres : Agnès Thill, Joachim Son-Forget ou encore, Martine Wonner), situa­tion aus­si en vigueur dans les autres groupes. Ces consignes pour­raient être consi­dé­rées comme contraires à la Constitution, selon les dis­po­si­tions de l’article 27 pré­ci­té qui inter­dit le man­dat impé­ra­tif et ajoute que « le droit de vote des membres du Parlement est per­son­nel ».

Dans la confi­gu­ra­tion actuelle, les Français élisent un pré­sident et sa majo­ri­té pour cinq ans, avec en pra­tique pour celui-ci, liber­té totale de gou­ver­ner comme il l’en­tend sans avoir de comptes à rendre, jus­qu’à l’é­lec­tion sui­vante. On com­prend pour­quoi le can­di­dat Macron avait décla­ré en 2017 : « Mais on se fout des pro­grammes ! ». Et l’élection de 2022 a été conduite sans véri­table cam­pagne élec­to­rale, l’idée maî­tresse étant de « faire bar­rage »…

Un parlement godillot souvent contourné : l’oubli de sa consultation, l’état d’urgence permanent et la pratique des ordonnances

Le pré­sident a envoyé en 2022 des forces armées en opé­ra­tions exté­rieures pour sou­te­nir l’Ukraine, depuis la Roumanie et les pays baltes. Or, l’article 35 de la Constitution exige un vote du Parlement après quatre mois de déploie­ment : un tel vote n’a jamais eu lieu.

Le pro­jet de loi de finances rec­ti­fi­ca­tive de la sécu­ri­té sociale, por­tant le report de l’âge légal de la retraite, a été fina­le­ment adop­té sans vote grâce à la 11^e uti­li­sa­tion consé­cu­tive de l’article 49–3 de la Constitution par le gou­ver­ne­ment Borne, contre la volon­té mani­feste de la popu­la­tion fran­çaise : une motion de cen­sure trans­par­ti­sane visant à faire tom­ber le gou­ver­ne­ment a échoué à 9 voix près, le 20 mars 2023.

L’épidémie de Covid-19 a déjà été l’occasion pour le Pouvoir de contour­ner l’article 16 de la Constitution pré­vu pour gérer une situa­tion excep­tion­nelle pen­dant une durée limi­tée, pour au contraire, se faire légis­la­teur et modi­fier le droit per­ma­nent. Il s’en est sui­vi une courte loi orga­nique d’un seul article et une loi d’habilitation géné­rale par le Parlement pour auto­ri­ser le gou­ver­ne­ment à légi­fé­rer par ordon­nance (pra­tique déjà appli­quée lar­ge­ment depuis le début du man­dat alors en cours). Le gou­ver­ne­ment a pris qua­rante-huit ordon­nances modi­fiant le droit actuel, ain­si que de nom­breux décrets et arrê­tés, qui ont notam­ment modi­fié le Code de la san­té publique et intro­duit des dis­po­si­tions per­ma­nentes. Le gou­ver­ne­ment avait déjà publié 68 ordon­nances en 2017 et 28 en 2018⁽⁸⁾.

La créa­tion de la notion d’état d’urgence sani­taire a ins­tau­ré un nou­vel état d’exception inté­gré dans le droit interne, lais­sée à l’i­ni­tia­tive de l’exé­cu­tif, for­te­ment atten­ta­toire aux liber­tés publiques, néan­moins vali­dé par le Conseil constitutionnel.

L’avantage de ce pro­cé­dé par rap­port à l’article 16 est sa dis­cré­tion et l’introduction subrep­tice dans le droit posi­tif, de mesures de contrôle social strict à carac­tère non plus tem­po­raire, mais permanent.

Ladite loi d’habilitation⁽⁹⁾ est un véri­table chèque en blanc lais­sant une grande lati­tude au gou­ver­ne­ment pour opé­rer dans le domaine légis­la­tif et par suite, le nou­veau sys­tème en place s’inscrit dans la durée. Même si la loi d’habilitation fixe une durée limi­tée (renou­ve­lable par la loi, ce qui a déjà été fait une fois) pour cet état d’urgence sani­taire, la dis­po­si­tion existe à titre per­ma­nent et le gou­ver­ne­ment peut la mettre en œuvre à son ini­tia­tive, par décret, pour une durée d’un mois (pro­lon­ga­tion par la loi).

Le juge absent ou complaisant.

Le Conseil consti­tu­tion­nel a ren­du un avis conforme⁽¹⁰⁾ sur la loi orga­nique d’urgence sani­taire⁽¹¹⁾ qui com­porte un article unique « Afin de faire face aux consé­quences de l’é­pi­dé­mie du virus Covid-19, les délais men­tion­nés aux articles 23–4, 23–5 et 23–10 de l’or­don­nance n° 58–1067 du 7 novembre 1958 por­tant loi orga­nique sur le Conseil consti­tu­tion­nel sont sus­pen­dus jus­qu’au 30 juin 2020.
La pré­sente loi entre­ra en vigueur immé­dia­te­ment et sera exé­cu­tée comme loi de l’État ».

Ces dis­po­si­tions concernent les délais de sai­sine des dif­fé­rentes cours suprêmes (Conseil consti­tu­tion­nel, Cour de cas­sa­tion, Conseil d’État) pour des ques­tions de liber­tés publiques à l’occasion d’instances.

La loi d’habilitation n° 2020-290 n’a pas été défé­rée au Conseil consti­tu­tion­nel, mais le pro­jet de loi auto­ri­sant la pro­lon­ga­tion de l’état d’urgence sani­taire a, lui, été pré­sen­té et par­tiel­le­ment vali­dé par le Conseil consti­tu­tion­nel⁽¹²⁾.

Différentes déci­sions ou décrets gou­ver­ne­men­taux pris à l’occasion de la crise sani­taire ont été défé­rés devant le Conseil d’État qui est le juge des actes régle­men­taires, en ver­tu de la pro­cé­dure du réfé­ré liber­té pré­vu par le Code de jus­tice admi­nis­tra­tive⁽¹³⁾ qui dis­pose que « sai­si d’une demande en ce sens jus­ti­fiée par l’ur­gence, le juge des réfé­rés peut ordon­ner toutes mesures néces­saires à la sau­ve­garde d’une liber­té fon­da­men­tale à laquelle une per­sonne morale de droit public ou un orga­nisme de droit pri­vé char­gé de la ges­tion d’un ser­vice public aurait por­té, dans l’exer­cice d’un de ses pou­voirs, une atteinte grave et mani­fes­te­ment illé­gale. Le juge des réfé­rés se pro­nonce dans un délai de qua­rante-huit heures ».

Le Conseil d’État a reje­té presque tous les recours, à l’exception notable de celui de l’office natio­nal de l’immigration et de l’intégration enjoi­gnant au ministre de l’Intérieur de réta­blir l’enregistrement des demandes d’asile.

Il a reje­té la requête du maire de Sceaux qui contes­tait l’ordonnance par laquelle le juge des réfé­rés du tri­bu­nal admi­nis­tra­tif de Cergy-Pontoise avait sus­pen­du, à la demande de la Ligue des droits de l’homme, l’exécution de l’arrêté du maire de Sceaux en date du 6 avril 2020 ayant subor­don­né au port d’un masque les dépla­ce­ments dans l’espace public des per­sonnes de plus de dix ans.

Il a aus­si reje­té les requêtes visant au dépis­tage sys­té­ma­tique au Covid des rési­dents en EHPAD ou leur accès aux soins, ain­si que la demande de levée de la limi­ta­tion de pres­crip­tion de l’hydroxychloroquine aux seuls cas avan­cés ou les plus graves de Covid-19 pour auto­ri­ser la liber­té de pres­crip­tion médi­cale des méde­cins (réfé­ré reje­té mais recours au fond en attente de jugement).

Et pendant ce temps-là…

Le Parlement qui mani­fes­te­ment n’avait que cela à faire, a adop­té, en pleine crise sani­taire, la pro­po­si­tion de loi Avia⁽¹⁴⁾, « contre la haine sur inter­net », qui pri­va­tise et offi­cia­lise la cen­sure, sans l’intervention d’un juge, sur des bases non juri­diques (qu’est-ce que la haine ?) dans des condi­tions dignes d’une dic­ta­ture. Ce point mérite une ana­lyse spé­ci­fique et il sera inté­res­sant d’en suivre les conséquences.

La France (ou plu­tôt, « la République »), déjà à la 34^e place en 2020⁽¹⁵⁾ (32^e dans le clas­se­ment pré­cé­dent) ne brille pas dans le clas­se­ment de Reporters sans fron­tières qui apporte la pré­ci­sion sui­vante : « L’indépendance édi­to­riale des médias n’est pas assez assu­rée pour des rai­sons de déten­tion capi­ta­lis­tique, de conflits d’intérêts qui sont plus grands qu’ailleurs, les groupes de médias étant de plus en plus déte­nus par des gens qui ont des inté­rêts exté­rieurs et peuvent, le cas échéant, uti­li­ser ces médias dans une logique d’in­fluence. » Étonnant, pour le pays des Droits de l’homme.

Enfin, le gou­ver­ne­ment, à l’occasion du décon­fi­ne­ment, a publié un décret sur­réa­liste⁽¹⁶⁾ qui inter­dit dans tous les sens et intro­duit dans le droit posi­tif la notion de « gestes bar­rières », comme par exemple éter­nuer « dans son coude », se tou­cher le visage : cela veut dire que, ces dis­po­si­tions étant de nature régle­men­taire, leur non-res­pect peut conduire à être ver­ba­li­sé à l’initiative d’un offi­cier de police ou d’un maire. Alors que la période de confi­ne­ment a vu des poli­ciers ou gen­darmes se prendre pour des juges⁽¹⁷⁾ en inter­pré­tant les textes pour dis­tri­buer des amendes, on peut s’attendre à des situa­tions bizarres et préoccupantes.

Bien plus, le minis­tère de l’éducation natio­nale a édic­té une « fiche » à l’intention des ensei­gnants, qui est un véri­table appel à la déla­tion si des enfants émettent des avis défa­vo­rables à l’action du gou­ver­ne­ment⁽¹⁸⁾. Là il s’agit de « droit mou » mais l’intention tota­li­taire est bien là.

Sommes-nous alors encore en démocratie ?

Certes nous sommes en répu­blique, mais ce régime n’a jamais été syno­nyme de démo­cra­tie, loin s’en faut, car les contre-pou­voirs sont défi­cients face à un « pré­sident abso­lu ». En l’espèce, force est de consta­ter que :
• Les révi­sions suc­ces­sives de la Constitution ont vidé le rôle et le pou­voir du Parlement qui non seule­ment ne contrôle plus l’exécutif, mais lui est de fac­to subor­don­né, au moins pour l’Assemblée natio­nale ;
• La pra­tique par­ti­sane a fer­mé tout débat ;
• Le régime a mul­ti­plié les lois visant à réduire la liber­té d’expression, depuis de nom­breuses années (cela a com­men­cé par la loi Pleven en 1972, puis les lois Gayssot, Taubira dans les années 90 et 2000, loi 2018–1202 « fake news ou infox »- et main­te­nant la loi Avia n° 2020–766) ;
• Le juge est dans la main du gou­ver­ne­ment : l’avancement de car­rière des juges dépend entiè­re­ment du gou­ver­ne­ment ; les par­quets sont orga­ni­que­ment subor­don­nés au ministre de la Justice ; le Conseil consti­tu­tion­nel, du fait de son mode de nomi­na­tion et du pro­fil de ses membres actuels, est davan­tage une struc­ture poli­tique que juri­dique, en conni­vence directe avec le Pouvoir en place.

Si l’on prend la défi­ni­tion de Montesquieu qui défi­nis­sait les trois pou­voirs devant s’équilibrer :
• le légis­la­tif,
• l’exécutif et
• le judi­ciaire,
on constate aujourd’hui que ces trois pou­voirs sont dans une seule main, celle de l’exécutif et plus par­ti­cu­liè­re­ment, du Président. Le réel chef de l’exécutif n’est pas le Premier ministre, simple « col­la­bo­ra­teur » comme le disait Nicolas Sarkozy, mais le pré­sident de la République, « pré­sident abso­lu », qui du reste, pré­side le conseil des ministres⁽¹⁹⁾. L’avocat , décrit par­fai­te­ment cette situa­tion. Il conclut ain­si : « Le temps presse, car l’accumulation des crises poli­tiques, des révoltes popu­laires, leur accrois­se­ment conti­nu en fré­quence comme en véhé­mence, annoncent la mon­tée pro­gres­sive vers une crise révo­lu­tion­naire vio­lente ».

Bref, il y a confu­sion des trois pou­voirs dans la Ve répu­blique et sa pra­tique actuelle. Mais cette défi­ni­tion, valable au XVIIe siècle, n’est plus entiè­re­ment per­ti­nente aujourd’hui, car deux autres pou­voirs sont appa­rus depuis : il s’agit du pou­voir média­tique et sur­tout, du pou­voir finan­cier, que l’on peut pla­cer au-des­sus de tous les autres. La ques­tion du poids de l’Union euro­péenne, en par­ti­cu­lier de la Commission dans sa pra­tique actuelle, est un autre débat.

Il se trouve qu’aujourd’hui la plu­part des médias sont en réa­li­té des relais de la com­mu­ni­ca­tion du gou­ver­ne­ment, on pour­rait même les qua­li­fier de médias de pro­pa­gande, en par­ti­cu­lier les chaînes d’information en conti­nu : médias publics et médias pri­vés dont 90 % sont la pro­prié­té de neuf oli­garques⁽²⁰⁾, sou­tiens décla­rés du régime actuel. Ces médias se contentent le plus sou­vent de reco­pier les dépêches de l’AFP, orga­nisme public rele­vant du gou­ver­ne­ment et curieu­se­ment, diri­gé par un préfet.

La France, excep­tion notable par­mi ses par­te­naires euro­péens, est aujourd’hui un régime auto­ri­taire, une pro­to-démo­cra­tie, ou si l’on veut, une démo­cra­tie « Canada Dry ». Le para­doxe de ce régime auto­ri­taire est sa réelle fai­blesse intrin­sèque alors que les déci­deurs poli­tiques se réfu­gient der­rière divers comi­tés Théodule⁽²¹⁾, d’experts qui parlent au nom de la « science », et aban­donne la pra­tique du réfé­ren­dum qui est pour­tant un gage de la démo­cra­tie, car le sou­ve­rain n’est autre que le Peuple, même dans la Constitution de 1958.

Olivier Frot