Olivier Frot est à la fois offi­cier saint-cyrien (Forces spé­ciales) et doc­teur en Droit public (30 ans d’activité de conseil). Cette double expé­rience lui per­met d’analyser de façon per­ti­nente où en est notre démo­cra­tie.
Nous relayons régu­liè­re­ment — avec son auto­ri­sa­tion — les tri­bunes qu’il publie sur France-Soir car elles nous apportent tou­jours un éclai­rage juri­dique rigou­reux sur les déci­sions prises par « Bruxelles ».
Olivier Frot a enquê­té sur les contrats conclus entre l’Europe de Bruxelles et Pfizer⁽¹⁾ et s’in­ter­roge sur la réa­li­té de notre démo­cra­tie⁽²⁾.
Aujourd’hui il pour­suit sa quête sur la légi­ti­mi­té de l’en­ga­ge­ment de la Commission euro­péenne en matière de Défense et de poli­tique étran­gère.

Un article pré­cé­dent décri­vait la dérive prise par les ins­ti­tu­tions euro­péennes et en par­ti­cu­lier par la Commission, depuis la crise Covid-19. La récente crise sani­taire a per­mis de mettre en lumière l’absence de man­dat dans le domaine de la san­té de la pré­si­dente de la Commission, Ursula von der Leyen. Ce qui a don­né lieu à la signa­ture du plus gros contrat jamais signé par l’Union euro­péenne (UE), sans garde-fou, de façon opaque.

Aujourd’hui inté­res­sons-nous au man­dat dont Ursula von der Leyen dis­po­se­rait en matière de défense et de poli­tique étran­gère, alors qu’elle est très pré­sente dans ses actions et sa com­mu­ni­ca­tion bel­li­ciste en faveur de l’Ukraine.

À l’heure où le conflit ukrai­nien menace de s’étendre à tout moment, il semble néces­saire de reve­nir sur cette ques­tion et d’examiner les com­pé­tences réelles de l’UE et de ses ins­ti­tu­tions en matière de poli­tique étran­gère et de défense.

Une fois de plus, nous serons sur­pris par la nou­velle place prise par la Commission et sa présidente.

Que disent les Traités européens en matière de défense ?

Les règles fon­da­men­tales qui régissent l’UE sont dans deux textes, dont la der­nière ver­sion est le Traité de Lisbonne de 2008, copié/​collé de la Constitution euro­péenne reje­tée par réfé­ren­dum en 2005 :
• le Traité de l’Union euro­péenne (TUE) et
• le Traité de fonc­tion­ne­ment de l’Union euro­péenne (TFUE).
Ils défi­nissent la Politique euro­péenne de sécu­ri­té com­mune (PESC).

Le TUE évoque une « défi­ni­tion pro­gres­sive de défense com­mune qui pour­rait conduire à une défense com­mune, confor­mé­ment aux dis­po­si­tions de l’ar­ticle 42, ren­for­çant ain­si l’i­den­ti­té de l’Europe et son indé­pen­dance afin de pro­mou­voir la paix, la sécu­ri­té et le pro­grès en Europe et dans le monde ».

Cette décla­ra­tion d’intentions, qui tra­duit l’esprit du trai­té, signi­fie que la PESC est une action dyna­mique en deve­nir, pro­gres­sive. La « défense com­mune » est une simple pos­si­bi­li­té envi­sa­gée dans un ave­nir indé­ter­mi­né. L’objectif est de pro­mou­voir la paix et ambi­tionne une com­pé­tence mondiale.

Les dis­po­si­tions concrètes de la PESC sont essen­tiel­le­ment regrou­pées dans la sec­tion 2, article 42 de ce texte, mais l’on retrouve de nom­breuses autres dis­po­si­tions dans des articles pré­cé­dant celui-ci⁽³⁾.

On retien­dra que les pou­voirs sont dévo­lus aux seuls exé­cu­tifs des États membres (le Conseil euro­péen des chefs d’États ou de gou­ver­ne­ments et le Conseil qui réunit les ministres). Sauf excep­tions pré­vues au trai­té, les déci­sions sont prises à l’unanimité et sont éla­bo­rées par les Conseils, pro­po­sées par le haut repré­sen­tant ou à l’initiative d’un État membre. La poli­tique ain­si déci­dée est exé­cu­tée par le haut repré­sen­tant, nom­mé à la majo­ri­té qua­li­fiée du Conseil euro­péen (72 % des États membres repré­sen­tant 65 % de la popu­la­tion totale). Actuellement, il s’agit de l’Espagnol Josep Borell.

Josep Borell en com­pa­gnie de Sergueï Lavrov, ministre russe des Affaires étrangères

De ces articles limi­naires on peut rele­ver que cette poli­tique relève clai­re­ment des exé­cu­tifs des États membres, l’UE et son haut repré­sen­tant n’étant que des exé­cu­tants. On relè­ve­ra que le par­le­ment est absent à ce niveau et que la Commission ni son pré­sident ne sont cités à aucun niveau de responsabilité.

L’article 42 pose le prin­cipe de la PESC en ces termes : « Elle assure à l’Union une capa­ci­té opé­ra­tion­nelle s’ap­puyant sur des moyens civils et mili­taires (…) afin d’as­su­rer le main­tien de la paix, la pré­ven­tion des conflits et le ren­for­ce­ment de la sécu­ri­té inter­na­tio­nale « .

Mais l’article pose le prin­cipe du res­pect des obli­ga­tions du Traité de l’Atlantique Nord « pour cer­tains États membres qui consi­dèrent que leur défense com­mune est réa­li­sée dans le cadre de l’Organisation du trai­té de l’Atlantique Nord (OTAN) ».

Il est patent que tant le Parlement que la Commission ne sont pas com­pé­tents en la matière. La com­pé­tence relève des deux Conseils, le haut repré­sen­tant n’a qu’un rôle secon­daire. On note­ra l’importance de l’OTAN, le texte pré­ci­sant que celle-ci ne concerne que les États membres qui se sont mis dans son orbite. Dans la pra­tique, ne sont pas membres de l’OTAN : l’Autriche, l’Irlande, Malte, Chypre et (plus pour long­temps) la Suède et la Finlande.

L’article 43 pré­voit la pos­si­bi­li­té d’avoir recours à des moyens civils et mili­taires visant à des « actions conjointes en matière de désar­me­ment, les mis­sions huma­ni­taires et d’é­va­cua­tion, les mis­sions de conseil et d’as­sis­tance en matière mili­taire, les mis­sions de pré­ven­tion des conflits et de main­tien de la paix, les mis­sions de forces de com­bat pour la ges­tion des crises, y com­pris les mis­sions de réta­blis­se­ment de la paix et les opé­ra­tions de sta­bi­li­sa­tion à la fin des conflits ».

L’article 44 pré­cise que ces mis­sions peuvent être confiées à un groupe d’États membres. Il ne men­tionne pas de four­ni­tures d’armes à un État en guerre, qui en outre ne relè­ve­rait ni de l’UE ni de l’OTAN. Les actions concernent la ges­tion des crises ou le main­tien de la paix, pas l’entretien de la guerre ni des actions clai­re­ment bellicistes.

Le TFUE pré­voit que pour la PESC, le Conseil est « assis­té par le comi­té poli­tique et de sécu­ri­té ». La com­pé­tence natio­nale en pre­mier lieu est ici de nou­veau affir­mée. Le rôle de la Commission est très acces­soire. Le Protocole n°10 sur l’article 42 du TUE, annexé au TFUE, apporte cer­taines pré­ci­sions. Dans son intro­duc­tion, celui-ci réaf­firme le res­pect des obli­ga­tions OTAN décou­lant du Traité de l’Atlantique Nord « pour cer­tains États membres ».

Il pré­cise que le Danemark « ne par­ti­cipe pas à l’é­la­bo­ra­tion et à la mise en œuvre des déci­sions et actions de l’Union qui ont des impli­ca­tions en matière de défense. » Le Protocole réaf­firme que les dis­po­si­tions rela­tives à la PESC « ne portent pas atteinte aux res­pon­sa­bi­li­tés des États membres » et ne confèrent pas de nou­veaux pou­voirs à la Commission de prendre l’i­ni­tia­tive de déci­sions ni n’ac­croissent le rôle du Parlement européen.

La pré­émi­nence de l’OTAN doit être sou­li­gnée, cette orga­ni­sa­tion étant clai­re­ment au ser­vice des États-Unis. Elle dis­pose de struc­tures per­ma­nentes sur tout le ter­ri­toire de l’Union : états-majors, bases essen­tiel­le­ment armées par des per­son­nels et équi­pe­ments US.

L’OTAN, ini­tia­le­ment alliance défen­sive créée en 1949 au début de la Guerre Froide, s’est réorien­tée à l’occasion de la chute de l’URSS et de la dis­pa­ri­tion de son pen­dant, le Pacte de Varsovie, pour englo­ber de plus en plus d’États⁽⁴⁾. Tous ces pays sont poten­tiel­le­ment et géné­ra­le­ment, dans les faits, autant de nou­veaux clients pour l’industrie d’armement US.

Ursula von der Leyen, la Commission et la guerre en Ukraine

De l’étude des textes fon­da­teurs, sans entrer dans le détail de la pro­fu­sion de règle­ments, rap­ports et autres déci­sions, il appa­raît clai­re­ment que la res­pon­sa­bi­li­té en matière de poli­tique étran­gère et de sécu­ri­té reste de com­pé­tence natio­nale, de pré­fé­rence coor­don­née. La com­pé­tence de la Commission est plus que mar­gi­nale pour ne pas dire inexis­tante. Le pro­to­cole le rap­pelle très clairement.

Les récentes déci­sions de la pré­si­dente de la Commission rela­tive à l’Ukraine (inter­dic­tions de médias, four­ni­tures d’armes, trans­ferts de fonds) doivent être fon­dées sur des déci­sions du Conseil euro­péen ou du Conseil selon les cas, ou bien elles sont assi­mi­lables à un coup d’État.

Comme elle l’a fait en matière de san­té, ses diverses inter­ven­tions osten­ta­toires dépassent de loin ses pré­ro­ga­tives et son man­dat, alors que le haut repré­sen­tant qui devrait être seul à com­mu­ni­quer dans ce domaine, reste étran­ge­ment transparent.

Formellement, les déci­sions ont bien été prises par le Conseil et non par la Commission, contrai­re­ment aux appa­rences. Cependant on peut se poser la ques­tion de la légi­ti­mi­té des­dites déci­sions, eu égard à l’esprit et à la lettre des trai­tés, tels qu’exposés plus haut, car ali­men­tant le conflit.

On est bien en pré­sence d’un bas­cu­le­ment des ins­ti­tu­tions euro­péennes vers une forme impé­riale sans en avoir deman­dé aux Peuples, leur avis. Ensuite cela n’explique pas l’attitude de la pré­si­dente de la Commission qui se com­porte comme une véri­table diri­geante d’un empire plus ou moins fédé­ral, com­pé­tence qu’elle n’a pas.

Même prises sur la base de déci­sions des Conseils, les prises de posi­tion de la pré­si­dente de la Commission excèdent lar­ge­ment ses com­pé­tences pré­vues par le TUE et le TFUE et repré­sentent une ingé­rence directe dans les pré­ro­ga­tives des États membres. Enfin l’esprit (et même, la lettre) de la PESC qui vise expli­ci­te­ment à encou­ra­ger la paix et non la guerre, est vio­lé.

Les posi­tions actuel­le­ment prises par l’UE (en par­ti­cu­lier par la pré­si­dente de la Commission qui n’a aucune com­pé­tence en la matière, il convient d’insister sur ce point) concer­nant le conflit ukrai­nien où nulle part l’UE n’encourage des pour­par­lers de paix mais au contraire fait tout pour entre­te­nir la guerre et l’hostilité en ayant clai­re­ment choi­si un camp bel­li­gé­rant, dans le sillage de l’OTAN. Le silence des chefs d’États des vingt-sept serait sur­pre­nant si l’on ne dis­tin­guait pas l’ombre de « l’ami amé­ri­cain ».

Cela tend à prou­ver que la PESC et la sou­ve­rai­ne­té des États membres ne sont que des leurres, l’initiative et le der­nier mot reve­nant dans la pra­tique à l’OTAN, c’est-à-dire aux États-Unis, la pré­si­dente de la Commission se com­por­tant de fait comme un ministre de l’administration US et ser­vant les inté­rêts non pas de l’UE, mais des États-Unis.

Les mesures prises « par l’UE » sont des sanc­tions (qui ont démar­ré en 2014 et se sont accrues en 2022) et « un sou­tien sans faille à l’Ukraine »⁽⁵⁾. En outre, des déci­sions rela­tives à l’aide finan­cière l’ont bien été par le Conseil, qui dans sa déci­sion du 16 sep­tembre 2022 rela­tif à une « assis­tance macro­fi­nan­cière excep­tion­nelle à l’Ukraine », vise une « pro­po­si­tion de la Commission euro­péenne », alors même que les Traités ne lui confèrent pas cette pré­ro­ga­tive qui n’est don­née qu’au haut repré­sen­tant et aux États membres indi­vi­duel­le­ment⁽⁶⁾.

La déci­sion consacre des pou­voirs à la Commission, en dehors des Traités, dans le cadre de cette aide, ce qui per­met à madame von der Leyen de se van­ter récem­ment dans un tweet :

« Today we have dis­bur­sed ano­ther € 1.5 bil­lion to Ukraine. Our sup­port helps Ukraine main­tain essen­tial public ser­vices run­ning while defen­ding itself. We have now pro­vi­ded € 7.5 bil­lions in bud­get assis­tance since the begin­ning of the year, and more will come « ⁽⁷⁾.

Dans le même temps plu­sieurs affaires de cor­rup­tion des élites diri­geantes ukrai­niennes sont régu­liè­re­ment dénon­cées⁽⁸⁾. Dans sa déci­sion, le Conseil man­date la Commission pour contrô­ler l’utilisation des fonds ver­sés. La Commission ne com­mu­nique jamais sur ce point.

Les déci­sions ont été prises par le Conseil, ce qui est conforme aux Traités, la Commission et sa pré­si­dente n’ont été inves­ties d’aucune com­pé­tence nou­velle, ce qui aurait néces­si­té de modi­fier les trai­tés (TUE-TFUE).

Depuis le 22 février 2022, 10 trains de sanc­tions ont été déci­dés, le der­nier en date du 25 février 2023.

« Mozart de la finance » sur France Info le 1^er mars 2022

Le docu­ment cité fai­sant appa­raître les diverses sanc­tions et actions menées répond aux ques­tions « quoi ? » et « com­ment ? », mais jamais à la ques­tion « pour­quoi ? » : le sou­tien à l’Ukraine n’est pas moti­vé, non plus que ne sont citées les réfé­rences des trai­tés auto­ri­sant l’exportation d’armements vers un pays en guerre qui n’appartient ni à l’UE ni à l’OTAN (car ces dis­po­si­tions n’existent pas dans les Traités). Pourquoi ce sou­tien à l’Ukraine et en même temps, le com­merce entre­te­nu avec l’Azerbaïdjan qui a enva­hi son voi­sin armé­nien, dans l’indifférence la plus totale de l’UE et avec l’appui actif d’un pays membres de l’OTAN (mais pas de l’UE), la Turquie ?

Quelles conséquences pour les Français ?

Ces déci­sions ont été prises par les exé­cu­tifs natio­naux, les par­le­ments natio­naux n’ont pas été consul­tés. Si l’on prend le cas de la France, toutes les déci­sions concer­nant la livrai­son d’armes, la mise à dis­po­si­tion de l’avion pré­si­den­tiel au pré­sident Zelensky pour se rendre au G7, l’envoi de troupes aux fron­tières de l’UE face à la Russie et à l’Ukraine, ont été prises par le seul pré­sident de la République.

Il n’y a eu aucun vote du Parlement, en dépit de l’obligation confé­rée par l’article 35 de la Constitution impo­sant un vote du Parlement pour pro­lon­ger une opé­ra­tion exté­rieure au-delà de quatre mois : cela fait plus d’un an que des sol­dats fran­çais ont été envoyés en Roumanie et dans les Pays baltes.

Les armées euro­péennes sont des armées mexi­caines, l’armée fran­çaise est la seule véri­table force mili­taire de l’UE. La plu­part des pays membres de l’OTAN ont beau­coup d’officiers pour armer les états-majors de l’OTAN qui sont assez plé­tho­riques, mais dis­posent de très peu d’unités opé­ra­tion­nelles. Les prin­ci­pales forces opé­ra­tion­nelles sont celles des États-Unis, de la Turquie et dans une moindre mesure, de la France.

On ne revien­dra pas ici sur l’état de l’armée fran­çaise qui, mal­gré la valeur indi­vi­duelle de ses membres, est une armée échan­tillon­naire qui a ser­vi pen­dant des décen­nies de variable d’ajustement au bud­get de l’État et a ser­vi les divi­dendes de la paix.

Donc si le conflit devait s’étendre, la France serait au pre­mier rang, dans un état de fai­blesse cer­tain. Toute mobi­li­sa­tion serait illu­soire car les mobi­li­sés n’ayant pas effec­tué de ser­vice mili­taire depuis sa sus­pen­sion par Jacques Chirac en 1995, n’auraient aucune for­ma­tion et plus aucune struc­ture de mobi­li­sa­tion n’existe. Donc on peut dire que la situa­tion serait pire qu’en 1940.

On peut consta­ter que les deux récentes crises majeures, sani­taire puis mili­taire, ont été l’occasion pour la Commission d’accroître consi­dé­ra­ble­ment ses pou­voirs et ce, sans modi­fi­ca­tion des Traités, pour­tant indis­pen­sable. Et bien sûr, sans sol­li­ci­ter le consen­te­ment des peuples euro­péens, avec une com­pli­ci­té active de l’ensemble des exé­cu­tifs des États membres, sans consul­ta­tion non plus de leurs Parlements res­pec­tifs. À l’instar d’une haut-fonc­tion­naire de la Commission⁽⁹⁾ qui se van­tait publi­que­ment de ne pas tenir compte des règles des trai­tés que lui rap­pe­laient pour­tant les juristes tra­vaillant avec elle, afin de « créer l’Europe » (sic), une Europe plus ou moins fédé­rale dotée d’un exé­cu­tif auto­ri­taire et non élu est en train de s’implanter dis­crè­te­ment, mais cela com­mence à se voir.

Oliver Frot